【岁末评论】陈柏峰｜基层治理危机再认识

编者按

在新的一年即将到来之际，“基层法治”微信公众号推送陈柏峰教授关于中国基层法治问题的评论一篇，与诸君共同探讨中国的社会转型和治理转型。2016年发生的许多事都表明，中国正在经历着深刻的国家治理变革，这在基层社会表现得尤为突出。中国法治建设的根基在基层、难点在基层，持久的生命力也在基层。“位卑未敢忘忧国”，2017年，“基层法治”将会继续关注中国的基层治理问题，与大家共同思考“中国基层法治向何处去”。

陈柏峰｜中南财经政法大学法学院教授

本文刊于《文化纵横》2016年12月刊，点击页面左下角可阅读原文。

在《文化纵横》2016年10月刊“基层治理的危机”中，四篇文章从不同的角度讨论了基层治理相关问题。其中三位作者（张静、刘磊、焦长权）直接指向当前中国基层的治理危机，并从不同角度理解、解释目前所存在的治理危机，他们从不同侧面触及中国现代国家建构过程中的问题，现代国家的建构在不同时期有其不同的问题和表现形式。

20世纪初期，当时的中国国家政权就确立了建设现代国家的目标。建设现代国家，最重要的两项工作是税收和公共服务，而公共服务又依赖于税收，因此收税成为重中之重。然而，正是收税导致了清末和民国时期国家政权的内卷化，国家政权在税收上投入的人力物力越多，收税人对民间的压榨也越多，而多收取的税费被收税人的中饱私囊所抵消。新中国建立以后，农村的集体化制度，城市的单位制度，以及与此相关的统购统销制度、计划经济模式等，目标之一就是在克服政权内卷化的基础上进行国家政权建设。

通过建立集体制度、单位制度等，国家政权与农民、市民的关系，就变成了集体、单位内部的管理关系。这看起来是一种间接治理模式，政权机构很少再直接与农民、市民打交道，而通过集体、单位来打交道；换一个角度，也是一种更为直接的治理模式，集体、单位这种熟人生活可及的组织，实际上成了国家政权的替身。集体制度、单位制度的建立不仅需要制度上的支持，还需要意识形态的维系，“积极分子——一般群众——落后分子”的话语是用来约束群众的意识形态话语，先锋队、牺牲精神等话语则是约束党员干部的意识形态话语。在制度压力和意识形态压力下，国家政权、干部、群众之间维持着某种平衡，这是一种观念上义务先行、权利与义务深度交换的平衡。

2016年防汛抗洪中的武警战士与受灾群众

改革开放以后，集体制度和单位制度开始瓦解，是1980年代的农村集体制度瓦解，然后是1990年代的城市企业单位制度瓦解，至今除了在极少数领域外，集体和单位制度的影响和原有功能大多已经消失。农民、市民都被预设为无差别的公民，需要直接面对国家，国家与社会的分野，体制与社会的分离日趋明显。1990年年代以来，依法治国、建设社会主义法治国家提上日程，法治不断推进。法治替代治理，成为现代国家建构的方式和进路。在社会层面，改革开放之前的意识形态话语同步瓦解，代之以新时代的法治话语。在体制内部，新中国以来的意识形态话语在新时期得以不断强化，同时新时代的法治话语也持续嵌入。从而，造成了体制与社会的二元化，体制受到制度和双重意识形态话语的制约，而社会则日益接受法治话语，并与体制的意识形态话语保持一定距离。国家政权、干部、群众之间旧有的平衡被打破，话语、观念等呈现较为混乱的状态，新的平衡一时还难以建立起来。

这种不平衡的状态，在世纪之交就有较为明显的表现。例如，在农村，取消农业税后，分散的农户成为征税基本单位，国家必须同千家万户的小农打交道，乡村组织就必须面对拒缴税费的“钉子户”。在双重的意识形态话语制约下，治理“钉子户”的道德困难和技术困难夹杂在一起，在形式上可能表现为“治权”的丧失。一旦税费改革启动，就必然走向了取消农业税。取消农业税后，国家与农民的制度性交流、互惠和互相制约渠道丧失，群众、干部与国家政权之间的平衡关系难以建立起来。在日常工作中，政权机构和干部对群众需求的回应性缺乏制度性动力，群众的诉求缺乏有效渠道进行反馈，也难以得到有效回应；而在危机时刻，在意识形态压力下，政权机构和干部不得不积极回应热点问题，但回应过程中缺乏对群众的有效制约渠道和制约手段。在日常工作中，干部对群众可以不闻不问，依法被动地做事，在危机时刻，干部不得不主动做事时，群众却可能不闻不问、漠不关心，甚至制造各种障碍，由此反映了新时期现代国家建构过程中的问题。这一问题与之前不同时期的问题在表现形式上有所不同，本质都是迈向现代国家进程中，国家与公民之间的关系，尚未建立起平衡的交换和运作模式。

广阔天空，大有作为！

附：《文化纵横》“基层治理的危机”专题

张静：《中国基层治理为何失效》

刘磊：《“刁民”的兴起：以党群关系的变迁为视角》

焦长权：《国家与农民关系悖论的生成与转变》

徐书鸣：《民兵制度与中国基层治理的演变，1949-1953》

读者评论：

@远方的家 ：《国家与农民关系悖论的生成与转变》是近年来见到的少有的好文。对当前农村问题分析得较客观、准确、接地气。本人曾任过多年农村支部书记，也常常试图理清当今农村干部和农民的关系、农村自治组织和国家政权（乡镇政权）的关系、农村干部处于农村和乡镇政权之间的定位问题。本人也关注过很多有关农村问题的文章（其中不少农村问题专家的大文），总有或不着边际，或隔靴搔痒，或片面偏激之感。尽管对其个别说法存疑，但总体上很肯定该文的梳理分析。好文，符合当前农村现实！

@乔桑：读《刁民的兴起：以党群关系的变迁为视角》一文，感到现在最大的问题是，连行政村、城市社区这样的居民自治组织都成了实际上的一级政府，承担了各项政府职能。这使其失去了群众与政府之间的防火墙的功能，直接站到了群众的对立面。这是十分危险的，难以持久的。最根本的还是要恢复其应有的地位，并逐步把自治范围向乡（街道办）推进。古今中外，皇权不可下县，否则遗患无穷。

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